19世纪以来，伴随着工业化和城市化的发展，美国社会进入转型时期，传统的社会结构、价值观念、生活方式发生巨变，贫富差距严重、犯罪率骤增、城市肮脏混乱等问题也随之出现。此时的美国家庭从传统的大家庭逐步向核心家庭转变，家庭功能有所衰退。面对不断增加的社会风险，许多家庭已经无力单独承担养育儿童的责任。一些进步人士意识到，家庭面临的这种困境会影响儿童的健康成长，继而阻碍国家的繁荣。由此，美国发起了一场拯救儿童运动，并建立了一整套现代儿童福利制度和政策。

儿童福利国家主义的产生

殖民地和革命时期，美国解决儿童问题的方式主要是沿用英国《济贫法》及相关措施，该法规定父母及其祖父母有抚养孩子的义务。这一时期，整个社会对儿童问题的关注仅限于无人照看、违法乱纪的流浪儿童或孤儿。各州的治安官会把这些问题儿童强制送往济贫院。在肮脏混乱的环境中，儿童和贫弱、患病、品行不端等形形色色的成年人混杂在一起，生死由命。进入19世纪，美国工业资本主义迅猛发展，城市化急速蔓延，海外移民更是如潮水般涌入。贫困的工人和移民家庭的生育率逐年增加，青少年犯罪问题持续激增。儿童的现状不但影响着家庭的幸福指数，而且还关乎国家的长治久安。如果说《济贫法》在前工业社会中尚能勉强应对为数不多的困境儿童问题，那么面对工业社会转型中出现的各类儿童问题则完全是力不从心。

面对19世纪末期的各种社会现实需求，政府表现得软弱而无力。公众开始反省有限政府的局限性，意识到要想实现对个人自由的真正保护，亟须政府对社会和经济事务进行积极干预的“新国家主义”。进步主义者要求缓解公共利益与私人利益之间的矛盾，呼吁国家付诸更多的行动来挽救社会。因为只有国家掌控着管辖家庭的资源和法律手段，唯有通过国家的强制性权威才能构建一个公正平等的社会。

被理想化的家庭责任

受洛克、卢梭等人浪漫主义思想的影响，19世纪美国人重新定义了儿童和儿童期的概念。每一个儿童都是有别于成人的独特个体，不再是未长大的成人；儿童被认为是一个有着特殊需要和兴趣的独特群体；儿童期被延长至青春期，是学习、生长和玩耍的人生独特阶段；所有的儿童都应该得到家庭和国家的关心、照顾和培养。农业社会中不同家庭养育孩子的模式具有同质化特征，即对孩子的关注程度、照顾方式和期望值差别不大。进入工业社会，家庭养育模式呈现出差异化发展趋势。普遍接受“儿童权利”观念的新兴中产阶级对孩子的日常照顾更为细致、学习教育更加全面，这明显有别于工人阶级和移民家庭对孩子放任自流的抚养教育方式。以中产阶级为主体的改革进步人士，对贫困家庭的教养模式产生了严重怀疑，他们力图向全社会推广以自身家庭模式为标杆的理想家庭模板。这种再同质化的家庭理想最终汇聚为一种共识，那就是国家的社会公共政策首先应该支持私人领域的家庭具有抚养儿童的能力；其次，无论在家庭还是社会中，只要儿童身处危境，国家和社会都应当给予干预。如19世纪50年代，孤儿院和庇护所的恶劣条件引起了改革者的关注。他们认为儿童不需要庇护所的管制，而是需要自由空间以及家庭的呵护和培养。因此，尽管存在家庭功能减弱的危机，拯救儿童的进步人士制定福利政策时还是尽可能维持原生家庭的功能。即使原生家庭确实无能力再承担和发挥这些功能，进步人士仍设法将无人照管的儿童安置于收养家庭。

家庭功能的衰退并没有让改革者对家庭保护儿童的功能丧失信心，反而增强了家庭是抚养儿童的最佳场所的信念。亲子关系得到前所未有的重视，母职培训成为合格母亲必不可少的课程。作为私人领域的家庭对儿童享有天然的、不容侵犯的权利，家庭职能被理想化和神圣化。学者普莱克认为，这一家庭理想预设了社会公共领域与私人领域的基本分立，家庭被归入私人领域的范畴。根据这一理论预设，国家的公共权力面对儿童问题时，只能在家庭无能力或者不作为的情况下才能介入。从19世纪至今，家庭神圣不可侵犯与国家干预主义的矛盾始终左右着儿童福利政策的发展走向。

儿童福利制度的探索

19世纪末的美国，改革者通过法律条文、司法判决、行政管理政策等形式，将解决儿童问题的方案逐渐制度化。国家权力与家庭权利、公共利益与私人利益之间的原有界限被不断重塑。1875年，纽约的进步人士公开宣称“儿童享有父母必须尊重的权利”，成立“预防残害儿童协会”，随后推动州通过了相关立法可以刑事处罚虐待儿童的人和行为。协会与警察合作可以共同拘捕和控告虐待孩子的父母，将遭受到虐待的儿童转移到临时收容机构或收养家庭。这一做法很快在全美推行开来，国家权威对家庭领域的管辖和干预全面启动。“所有的儿童都是政府的儿童”，国家不仅要关注和保护特定困境儿童，更要关注所有的正常状态下生活的儿童，因为这关乎国家的政治稳定、经济发展和道德文化传承。1912年，美国联邦儿童局成立，该机构的主要职能是调查和报告所有关于儿童福利和各阶层儿童生活的信息。从1852年马萨诸塞州颁布第一部义务教育法，到1930年义务教育法在全美普及，国家逐步掌握了决定儿童接受教育的时间、内容和形式的权力，学校成为增强新一代公民国家认同感并为儿童提供各项福利的地方。

不过，国家主义对儿童福利事业的扩张并非所向披靡。大机器生产下童工的悲惨境遇，刺痛了每一个经过新儿童观念洗礼的进步改革者。从19世纪50年代开始，改革者在各州掀起限制童工运动。但无论是南方种植园主还是北方资本主义工厂主，都认为限制童工是对自由劳动市场的粗暴干预。工人阶层也认为此举会打破家庭劳动传统，影响家庭收入。反对限制童工的各方势力以捍卫家庭神圣权利为名，与改革者展开了旷日持久的明争暗斗。尽管20世纪初期，全美绝大多数州都通过了限制童工法令，但联邦层面限制童工的有关法律，却先后两次被美国联邦最高法院宣告违宪。限制童工运动历经半个多世纪的发展，才由19世纪50年代的社会运动最终演化为20世纪30年代全国性的联邦法律规范。

“家庭生活是社会文明最高、最好的产物”，除非有紧急且迫不得已的情况，否则任何人都不应该剥夺儿童享有家庭生活的权利。拯救儿童运动虽然拓展了国家对儿童的责任，但是家庭对于儿童健康成长具有天然优势也逐步成为社会共识。国家通过为家庭提供政策、资金、措施等支持性配套系统，来提高儿童福祉、保障儿童健康成长。这一时期通过的谢泼德·汤纳法案、母亲津贴、曼恩法案、少年司法、收养法案等，无一不体现上述精神。在国家主义与家庭责任的通力合作中，以国家为主导、家庭为主体的现代美国儿童福利制度已经初见端倪。

总之，“拯救儿童运动不仅转移了社会福利的焦点，更甚者，它是一种新的心理学理念，一套重要的战略革新，一种对政府作用的加强，一套重组的家庭与国家之间的关系”。围绕着儿童的利益，家庭和国家之间既矛盾又合作的关系，贯穿了整个20世纪美国儿童福利制度建设历程。